- Aplica el “indubio pro natura” o principio precautorio de un daño futuro
- Ganan amparo productores de papa de Sinaloa
Basado en el
principio in dubio pro natura, el juez José Francisco Pérez Mier, titular del
Juzgado Séptimo de Distrito con sede en Los Mochis, Sinaloa, declaró
inconstitucionales las medidas fitosanitarias adoptadas por la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA)
establecidas en el Acuerdo de Mitigación de Riesgo para la Importación del
tubérculo de papa proveniente de los Estados Unidos de Norteamérica (EUA), al
igual que la Teoría denominada Enfoque de Sistemas, que fue la base fundamental
del cálculo de riesgo utilizado por las autoridades responsables para mitigar
la posibilidad del ingreso de plagas cuarentenarias provenientes del extranjero,
ya que violan los derechos humanos a un medio ambiente adecuado, a la seguridad
alimentaria, al desarrollo económico sustentable, a la legalidad,
fundamentación y motivación, consagrados en los artículos 4°, 14, 16 y 25
constitucionales.
Al resolver el amparo colectivo 328/2014, promovido
mayoritariamente por productores de papa de esa entidad, el juzgador federal
adoptó el principio in dubio pro natura que establece que ante la falta de base
científica, basta la presunción de peligro o amenaza de daño al medio ambiente
para detener la acción administrativa que genera tal riesgo.
Se trata de un criterio novedoso, pues deriva del principio
precautorio de un daño futuro o “indubio pro natura”, y además reconoce el
interés legítimo de la colectividad, ya que sus efectos protectores permean
indirectamente en toda la población mexicana al reconocer que se están en grave
riesgo los derechos humanos a un medio ambiente adecuado y a la alimentación.
La declaratoria de inconstitucionalidad de los actos
reclamados, tienen por objeto evitar un daño mayor que puede ocasionarse tanto
a los productores agrícolas como a la sociedad mexicana, pues el solo hecho de
que exista una alta probabilidad del ingreso de plagas en el tubérculo
extranjero, obliga a actuar de inmediato, e impedir la emisión de cualquier
permiso o autorización por parte de las autoridades responsables, para el
ingreso de papa fresca proveniente de los Estados Unidos de América, establece
la resolución.
La trascendencia y novedad de dicho criterio radica en la
concesión de la medida que atiende al posible daño que se pudiera generar al
medio ambiente, en caso de que se siguiera importando papa al interior del
país.
Asimismo, garantiza la protección a derechos humanos
intangibles como el derecho a un medio ambiente adecuado y el derecho a la
alimentación, debido a que una plaga podría afectar el abasto nacional de
productos para alimentar a la población.
El juez Pérez Mier advierte que el actuar de las autoridades
colocó a la población en un estado de vulnerabilidad, al implementar medidas
deficientes ante la apertura comercial del tubérculo, asumiéndose
injustificadamente el riesgo de contaminación de los suelos y destrucción de la
biodiversidad, y que el referido Acuerdo de Mitigación responde más a intereses
comerciales que fitosanitarios.
Tales medidas de mitigación, abunda la sentencia, son
inoperantes al derivar de un cálculo de riesgo erróneo, parcial y tendente a
beneficiar a productores extranjeros, sin cuidar la fitosanidad de los campos
de cultivos nacionales.
Puntualiza que la dispersión de dichas plagas en el campo
mexicano generaría dependencia alimentaria de un producto estratégico para
cubrir las necesidades nutrimentales de los mexicanos, pues la destrucción del
sector papero conlleva a una dependencia total de los productores
internacionales y la desaparición de empleos directos e indirectos en más de
300 mil familias en todo el país, sin que pueda alegarse que existe déficit en
la producción mexicana, en virtud de que del análisis efectuado por las
autoridades responsables se basa en estudiar la oferta interna del producto más
no así la demanda.
Agrega que actualmente a los productores de papa mexicanos
se paga entre un peso cincuenta y cuatro pesos el kilo de papa y en los
supermercados se vende a un precio mucho mayor, lo que demuestra plenamente que
los precios no están relacionados con el costo de producción, sino con el
manejo que realizan las trasnacionales al momento de vender la papa en el
supermercado, lo cual no está sujeto a control alguno.
En su acuerdo, el juzgador precisa que una plaga de fácil
control en las condiciones climáticas frías que imperan en el norte del
continente, puede ser devastadora en un clima como el del Estado de Sinaloa,
toda vez que las plantas, los hongos y los nematodos se reproducen de manera
diferenciada de acuerdo a los ecosistemas que imperan en cada región, de ahí
que la obtención de cultivos de mayor calidad depende necesariamente de las
medidas específicas de control que se tengan sobre dichas plagas.
En la sentencia enumeran los 63 diferentes tipos de plagas y
nivel de riesgo que representan que son susceptibles de expandirse en
territorio nacional, así como su origen: 24 son virus; 5 fitoplasmas; 3
bacterias; 7 hongos; 9 nematodos y 15 insectos.
Adicionalmente detalla que las medidas implementadas como
barreras fitosanitarias por las autoridades responsables no cumplen con el
objetivo por las siguientes razones:
a) No mitigaban
riesgo alguno;
b) Eran contrarias
al análisis del riesgo efectuado por el órgano científico de la propia SAGARPA,
en este caso, el grupo técnico del Consejo Nacional Consultivo Fitosanitario
(CONACOFI); y
c) Se omitió
deliberadamente incorporar barreras fitosanitarias internacionalmente
reconocidas como son: 1) áreas libres de plagas; 2) someter a un proceso de
irradiación a las papas que se importen y, 3) la omisión de incorporar en el
cálculo de riesgo 63 plagas cuarentenarias de riesgo alto, existentes en vecino
país del norte.
La protección constitucional colectiva beneficia a múltiples
empresas agroindustriales, y diversas personas físicas que promovieron el
juicio de amparo; lo que es relevante, si se toma en cuenta que la colectividad
quejosa produce poco más del 20% de las papas que se consumen en toda República
Mexicana exceptuando la franja fronteriza norte de 26 kilómetros donde por
razones de clima sí está permitido el ingreso de la misma.
El amparo permea en beneficio del resto de los productores
agrícolas de papa que operan en el territorio nacional; pero también a aquellos
que producen chile, tomate, berenjena, tabaco y maíz, pues muchas de las plagas
cuarentenarias que no fueron contempladas en el análisis de riesgo utilizado en
la Teoría de Enfoque de Sistemas, afectan gravemente a esos cultivos, por lo
que se expande la protección constitucional en favor de la seguridad
alimentaria del pueblo mexicano.
La sentencia establece que del análisis minucioso de
múltiples probanzas que fueran desahogadas en el amparo colectivo, se obtuvo
que la Teoría de Enfoque de Sistemas contenida en el Acuerdo de Mitigación y en
el Plan de trabajo de la SAGARPA, aún operando de manera impecable, no se
mitiga el riesgo de dispersión de plagas de las papas provenientes de EUA, ya
que las medidas propuestas no constituyen acciones fitosanitarias que puedan
cumplir una función para la que fueron creadas.
La autoridad Jurisdiccional consideró dogmáticos los
argumentos de la autoridad responsable, ya que ni en los considerandos de
Acuerdo de Mitigación, ni en el Análisis de Riesgo de Plagas, Dictámenes de la
Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), ni en ningún otro documento
presentado se estableció que las medidas del referido Acuerdo de Mitigación se
realizaron tomando en consideración un Enfoque de Sistemas.
Adicionalmente a ello, señala la sentencia que la autoridad
responsable no adoptó otras acciones indispensables en materia fitosanitaria.
En conclusión, el Enfoque de Sistemas implementado por la
autoridad responsable resulta inapropiado para contener todas y cada una de las
plagas cuarentenarias que existen en los EUA, ya que dan un trato similar a
todas las plagas, sin distinguir su origen ni nivel de riesgo, es decir,
algunas son aéreas, terrestres, otras son insectos o virus, y de ellas algunas
constituyen un altísimo riesgo, en tanto que otras son de afectación media o
bajo riesgo.
Además, se señala que la autoridad responsable eliminó del
Catálogo de Medidas dos de las más importantes: la procedencia de áreas
certificadas como libres de plagas, que es la medida más segura, porque así se
elimina el riesgo de procedencia de patógenos en tierra, corteza, interior del
tubérculo, etcétera; y la irradiación que es la única medida que ataca
directamente al patógeno.
Dicho de otra manera, resulta inoperante el Enfoque de
Sistemas planteado por la autoridad responsable ya que en el caso de la papa
proveniente de EUA puede dispersar en territorio nacional al menos 63
diferentes agentes infecciosos que nacen, crecen y se transmiten en formas
totalmente distintas y que cada uno constituye una potencial plaga
cuarentenaria.
Antecedentes
Al amparo colectivo acudieron múltiples productores de la
zona norte del Estado de Sinaloa, en defensa de los derechos humanos a un medio
ambiente adecuado, al desarrollo económico sustentable, al derecho a la
alimentación, entre otros aspectos, en virtud de que el acuerdo de mitigación y
las medidas derivadas de este último ponían en grave riesgo los campos de
cultivo de papa, chile, tomate, cebolla, berenjena y maíz, por la agresividad
de las plagas que en un ambiente frío, como es el que impera en las zonas de
cultivo de los EUA, resultan inofensivas pero que al estar en contacto con el
clima cálido que existe al norte del Estado de Sinaloa, se potencializa su
desarrollo, crecimiento y agresividad, generando con ello un riesgo
intolerable, en función de la alta posibilidad de que se vean arrasados los
campos de cultivo de no solo de la entidad sino del resto del país.
Fue por ello que, en un primer momento la autoridad
jurisdiccional decretó la suspensión provisional de los actos reclamados y
aplicó el principio de prevención o “indubio pro natura”, y se ordenó mantener
la cuarentena a la importación de papas al interior del territorio nacional que
había existido por más de 40 años.
Con base en ello se ordenó la detención de cualquier
embarque y autorización de permisos para la importación de papa fresca
proveniente de EUA al interior de territorio mexicano.
Es necesario destacar que la autoridad responsable por
acuerdo de 26 de mayo de 2016 abrogó tanto el Acuerdo de Mitigación como todas
y cada una de las medidas derivadas de dicho acuerdo, lo que sirvió de base
jurídica a las autoridades responsables y los terceros interesados para
sustentar el cese de los actos reclamados; sin embargo dicha causa de
improcedencia fue desvirtuada por el juzgador federal.
Lo anterior se considera así, toda vez que el acto
reclamado, a saber la el Acuerdo de Mitigación en sí mismo, va más allá de las
normas abrogadas, tan así es que de la demanda de amparo se advierten como
actos destacados las medidas fitosanitarias contenidas en el mencionado
acuerdo, según indican los quejosos, no mitigan riesgo alguno en cuanto a la
introducción y dispersión de plagas provenientes del vecino país del norte.
Asimismo, se reclaman actos omisivos como son la falta de
incorporación de otras medidas de mitigación que garanticen de manera efectiva
la integridad de los campos de cultivo mexicano y finalmente se impugna que el
cálculo de riesgo efectuado por las autoridades responsables, el cual considera
totalmente erróneo.
De esa manera, en la parte considerativa del acuerdo por el
que se abrogan los actos reclamados únicamente se estableció que las medidas
fitosanitarias para la importación del tubérculo de papa están siendo revisadas
por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación (SAGARPA), tal como se advierte, en lo conducente, de la
transcripción siguiente:
“Que las diversas normas relativa a las medidas
fitosanitarias para la importación del tubérculo de papa están siendo revisadas
por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación”.
Ello quiere decir que la abrogación de los actos reclamados
no destruyó en forma total e incondicional esos efectos, pues no basta que la
autoridad responsable derogara el Acuerdo de Mitigación el plan de trabajo y
las medidas adyacentes, sino que era menester que destruyera todos sus efectos
como si se hubiese otorgado el amparo, restituyendo a los agraviados en el
pleno goce de sus derechos humanos violados y restableciendo las cosas al
estado que guardaban, de conformidad con el artículo 77 de la Ley de Amparo.
Esto es, era indispensable que se restableciera la
cuarentena existente hasta antes de la entrada en vigor del Acuerdo de
Mitigación, y no que simplemente que se abrogaran los actos reclamados con el
propósito de revisar las medidas fitosanitarias para la importación de
tubérculo de papa provenientes de los Estados Unidos de Norteamérica, como lo
hizo la autoridad responsable, dado que eso justifica que el acuerdo de
abrogación se encuentra sub-judice.
Así las cosas, es necesario destacar que el acuerdo que
abroga los actos reclamados determina que las autoridades responsables
revisarán las medidas fitosanitarias para la importación del tubérculo. Hecho
que es relevante para acreditar que los efectos de los actos reclamados, aún
subsisten, si se toma en cuenta que la litis en el presente asunto se centra en
analizar si el análisis de riesgo efectuado por la autoridad responsable es el
adecuado para garantizar la seguridad en los campos de cultivo nacionales de
papa y los diversos de chile, tomate, cebolla, berenjena y tabaco.
Aspectos que llevan a la necesidad de estudiar las medidas
fitosanitarias reclamadas y los actos omisivos que aún subsisten y que, dicho
sea de paso, se magnifican al no haberse fijado una cuarentena para la
introducción del tubérculo, de manera que, si en el nuevo estudio que realice
la autoridad responsable se vuelven a establecer las mismas medidas y se
reitera el desechamiento de otras medidas reconocidas internacionalmente para
garantizar la fitosanidad del territorio
mexicano, entonces, los efectos de los actos reclamados perdurarán en el
tiempo, pues basta la emisión de un nuevo acuerdo para que ello acontezca. Hipótesis
probable que, inclusive, puede actualizar la conducta tipificada en el artículo
262, fracción II, de la Ley de Amparo.
Ahora bien, el estudio que se hará al momento de resolver el
asunto tiene por objeto analizar las medidas adoptadas con el único propósito
de garantizar el derecho a un medio ambiente adecuado y el derecho a la
alimentación de nuestro pueblo y evitar así, que vuelvan a reiterarse medidas
de mitigación inoperantes al derivar de un cálculo de riesgo erróneo, parcial y
tendente a beneficiar a productores extranjeros, sin cuidar la fitosanidad de
los campos de cultivos nacionales.
El juzgador federal aplicó la jurisprudencia del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativa a “CESACIÓN DE EFECTOS EN
MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.”
Este aspecto es importante desde el punto de vista jurídico,
dado que en la sentencia se utilizó el principio precautorio o “indubio pro
natura”, partiendo de la base de que se encontraban en riesgo la subsistencia
de los campos de cultivo mexicanos y el derecho a la alimentación, lo que
generó que los actos y omisiones reclamadas se estudiaran no a partir del daño
causado, sino a partir de la alta posibilidad que existe de que se genere un
daño de grandes magnitudes y terribles consecuencias, por ello se implementó
una actitud proactiva para efecto de analizar las pruebas que fueron ofertadas
por las partes contendientes, lo cual resultó sumamente complejo debido a que
se tuvieron que estudiar todas las medidas implementadas en su operatividad y
efectividad y luego se hizo un análisis de todas las medidas fitosanitarias
operando en conjunto, lo que llevó a este juzgador a la conclusión de que las
medidas utilizadas para apoyar la teoría de enfoque de sistemas eran totalmente
inoperantes para contener adecuadamente la introducción y dispersión de plagas.
Los efectos:
Los efectos fueron claros, al ser el acuerdo de mitigación
un acto eminentemente ejecutivo, se ordenó en el juicio de amparo que al
momento en que se emita otro acuerdo de la misma naturaleza se incorporen
necesariamente barreras fitosanitarias como las áreas libres de plagas, la
irradiación del producto importado, y se agreguen múltiples plagas
cuarentenarias que no fueron consideradas originalmente.
Criterio novedoso:
En este amparo, el juzgador federal aplicó un criterio
novedoso que emana del principio precautorio o “indubio pro natura”, a la vez
que protege los derechos colectivos y el interés legítimo de la colectividad
los efectos de la medida constitucional permeen indirectamente en toda la
población mexicana al estar en grave riesgo el derecho a un medio ambiente
adecuado y el derecho a la alimentación del pueblo mexicano.
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